Le garde des Sceaux s’en est donné à coeur joie ces dernières semaines dans les médias ou à l’Assemblée nationale, le budget de la mission justice pour l’année 2022 est un « doublé historique », et il en est « fier ».

En effet, avec 8 % d’augmentation par rapport au budget de l’année 2021, le budget de la mission justice devrait atteindre 8861,8 millions d’euros en 2022, hors compte d’affectation spéciale pensions, soit 561,3 millions de plus que ce qui n’était prévu dans la loi de programmation 2018-2022. Si la justice demeure un petit budget, par rapport à celui de la sécurité par exemple qui atteint 21.579,7 millions, il s’agit d’une des augmentations de budget les plus importantes de ce projet de loi de finances.

Cette augmentation conséquente du budget ne revient néanmoins que pour une part bien plus mesurée à la justice judiciaire. En effet, par rapport à l’an dernier où le budget de la justice judiciaire avait progressé de 6 %, la progression cette année de ce programme n’est que de 3,4 %, faisant passer le budget de 3720,8 millions à 3849,1 millions. A titre de comparaison l’administration pénitentiaire connaît en revanche encore une fois une très forte progression, de 7,4 %, et demeure le programme dont le budget est le plus important de la mission, avec 4584 millions. Encore une fois, ce budget est donc essentiellement tourné vers l'enfermement, avec la poursuite du projet de création de 15000 places de prison, et des crédits conséquents consacrés à la sécurisation des établissements pénitentiaires. Le même objectif apparaît clairement dans la répartition du budget alloué à la PJJ, l'essentiel des crédits et des créations d'emplois venant encore une fois alimenter les centres éducatifs fermés.

L’examen détaillé de l’allocation de ces budgets apparaît par ailleurs toujours aussi inquiétant en termes de priorités dégagées par le gouvernement pour la justice judiciaire. Encore une fois, les indicateurs choisis, tournés uniquement vers la productivité des juridictions, ne peuvent à terme que contribuer à une dégradation importante de la qualité du service public de la justice.

Enfin, en dépit des effets d'annonce du garde des Sceaux selon lesquels nous ne serions "pas loin du bon chiffre" en termes d'effectifs, force est de constater que la justice française reste très peu dotée au regard de ses homologues européennes. Ainsi, le rapport de la commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) de 2020, portant sur les données de 2018, établit que la France consacre 69,5 euros par habitant au budget de la justice judiciaire, alors que la moyenne des pays du Conseil de l’Europe se situe à 71 euros par habitant, et que la moyenne des pays du même groupe que la France, dont le PIB/habitant est compris entre 20.000 et 40.000 euros, se situe à 84,13 euros par habitant. En termes d'effectifs, la France atteint 10,9 juges et 3 procureurs pour 100.000 habitants, quand la moyenne européenne est à 21,4 et 12,13 et la médiane à 17,7 et 11,2. En outre, la CEPEJ établit dans son rapport que contrairement à ce que l’on pourrait intuitivement penser, les pays dont le nombre magistrats est moins élevé ne compensent pas véritablement par un nombre de "personnels non-juge plus élevé". Ainsi, la France compte en moyenne 34,9 "personnels non-juge" pour 100.000 habitants quand l'Allemagne en compte 79,6 et le Portugal 73,1. 

Depuis maintenant 2 ans, les créations d’emploi de magistrats ont en outre diminué par rapport à 2018 et 2019, et s’élèvent chaque année à 50 postes. A ce rythme, deux siècles seront nécessaires à la France pour atteindre seulement la médiane européenne, sans même parler de rejoindre le niveau de pays dont le PIB est davantage similaire à celui de la France.

Vous trouverez en pièce jointe nos observations détaillées pour chacun des programmes de la mission justice (justice judiciaire, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, accès au droit et à la justice, conduite et pilotage de la justice). Nous les avons présentées devant Antoine Lefèvre, rapporteur spécial des crédits de la mission "justice" au sein de la commission des finances du Sénat.

  Observations détaillées budget 2022 (783.62 KB) Voir la fiche du document

Comme vous le savez, nous avons réagi au lancement des états généraux lundi dernier par un communiqué de presse dénonçant la caractère faussement démocratique d’une opération toute entière tournée vers l’affaiblissement de l’autorité judiciaire, sous couvert de répondre aux attentes des citoyens. Nous avons ensuite interrogé la chancellerie en détails sur la construction de la méthodologie de ces travaux (cf notre communication du 20 octobre). 

Cette première analyse est confirmée à plusieurs égards. 

Il résulte clairement des informations données par le ministère de la Justice aux organisations syndicales que ni le « comité indépendant », ni les ateliers thématiques comportant des professionnels n’ont été associés ni même consultés sur le contenu des questionnaires en ligne sur le site « parlons justice ». Ceux-ci ont été élaborés par la chancellerie, avec l’assistance d’un prestataire privé, selon une méthodologie obscure (une compilation de sondages et recherches sur la justice pour déterminer les thèmes qui intéressent les citoyens, nous dit-on). 

Il nous est apparu nécessaire d’analyser avec précision ces questionnaires, afin de démontrer à quel point ce qui ressortira de la « consultation » des citoyens est induit à la fois par le périmètre des thèmes retenus (à l’exclusion de nombreux autres sujets non abordés), et par les présentations faites avant les questions (pour influencer les réponses), la manière de formuler les questions, les choix imposés proposés dans les réponses (beaucoup de QCM et peu de questions avec des réponses libres)… La stratégie est bel et bien celle d’un habillage pour légitimer des réformes souhaitées par la majorité en place : la participation des citoyens, présentée comme la manière de renouer les liens entre justice et population, est un véritable jeu de dupe. Les questionnaires destinés aux magistrats et partenaires ne valent évidemment guère mieux. 

Vous trouverez ci-joint nos observations détaillées sur ces questionnaires, qui comportent en annexe les questionnaires in extenso, observations que nous diffusons également à la presse. 

Cette stratégie est entièrement confirmée par le déroulement du premier déplacement d’Eric Dupond Moretti pour un « débat local » avec les professionnels et citoyens : un monologue du ministre, venu faire sa publicité par rapport aux réformes votées cette année, renvoyant dans leurs cordes les citoyens qui ne posaient pas les bonnes questions (sur les moyens par exemple) et sans qu’à aucun moment la parole ne soit donnée aux professionnels de justice présents dans la salle, à l'exception du bâtonnier. En un mot, non pas un débat, mais un énième exercice de communication. Vous trouverez ci-joint le communiqué de presse de la section régionale du SM de Grenoble à ce sujet. 

Enfin, alors que le rôle du comité indépendant comme clef de voûte de ces états généraux, et de manière générale l’indépendance de ceux qui mèneront les travaux sont sans cesse mis en avant par la chancellerie, force est de constater que l’architecture retenue ne fait intervenir ce comité qu’en bout de course, et qu’il n’a pas été associé à la manière dont les sujets devaient être posés. De plus, les lettres de mission adressées aux ateliers thématiques (composés de professionnels) par le ministre de la Justice mettent clairement en avant que le président de la République a confié à ce dernier « le pilotage et l’organisation » des états généraux… et non au comité indépendant. Ces écrits posent les sujets à travailler et le sens des réflexions attendues (dont l’inspiration est la même que celle résultant de l’analyse des questionnaires) : la chancellerie nous a assuré lors de la réunion avec les organisations syndicales que les ateliers pouvaient tout à fait sortir des lignes tracées par ces courriers. Il s’agirait donc de lettres de mission du garde des Sceaux dont les ateliers thématiques n’auraient pas à tenir compte… Logique. 

Au regard de l’ensemble de ces éléments, au-delà de notre travail de mise au jour de cette méthodologie, il nous est apparu nécessaire, à ce stade, d'écrire au comité indépendant afin d’obtenir un entretien au sujet des enjeux de ces états généraux. 

Observations sur les questionnaires états généraux (290.15 KB) Voir la fiche du document

Le bureau du Syndicat de la magistrature a assisté le 20 octobre à une réunion de présentation des modalités de participation des organisations syndicales aux états généraux, animée par la conseillère dialogue social du cabinet du ministre et le chargé de mission ayant coordonné la première phase de lancement des états généraux, en présence du DAP, du DAP adjoint, de la SG, et d’un représentant de la DSJ. 

Avant d’indiquer quelles informations nous avons obtenues de la chancellerie, une courte (la plus possible…) description du dispositif s’impose. La configuration des travaux qui ressort du site « Parlons justice » est la suivante : des contributions individuelles selon des questionnaires totalement orientés (trois types de questionnaires selon qu’on est « citoyen », « magistrat ou agent public » ou « partenaire ») et dont certaines questions confinent à l’absurdité pourront être adressées en ligne à la plateforme. Des contributions collectives, par exemple pour des associations, ou les syndicats professionnels, ou encore résultant de l’organisation, par les « professionnels de justice », d’ateliers locaux avec les citoyens, peuvent être également adressées à la plateforme : la lecture des modèles de contributions à remplir montre que, dans la forme, elles ne seront pas très différentes des réponses aux questionnaires individuels puisqu’il s’agit d’envoyer un tableau avec deux colonnes (une problématique, une idée pour y répondre), c’est-à-dire une liste à la Prévert d’idées « disruptives », et non de procéder à une analyse sérieuse du fonctionnement de la justice pris dans son ensemble. 

Toutes ces contributions « alimenteront » la réflexion d’ateliers nationaux, les uns « thématiques », composés de professionnels, et les autres « délibératifs », composés de citoyens. Des membres de ces différents ateliers devront ensuite travailler ensemble au sein d’ateliers « de convergence », qui rendront in fine leurs propositions au « comité indépendant ». Ce sont quelques demi-journées de travail qui sont annoncées dans le planning en ligne pour les réunions de ces différents ateliers. 

De plus, des fiches thématiques indigentes et orientées (procédure pénale, civile, organisation de la justice…) figurent sur la plateforme et sont censées être la base de travail des ateliers « thématiques » et « délibératifs » ainsi que des « ateliers locaux » : elles ressemblent en tout point, dans les questions qu’elles soumettent à la réflexion collective, à celles qui ressortent des questionnaires individuels.   

Nous avons bien compris, à la lecture des questionnaires ainsi que des éléments attendus dans les contributions collectives à adresser en ligne, et en prenant connaissance du séquençage des travaux, que le but évident de cette opération est de permettre au gouvernement, s’il est réélu, d’appliquer son projet pour la justice (affaiblissement de l’institution et des garanties pour les justiciables par la réduction du périmètre d’intervention de la justice, la fragilisation du statut… en un mot tout ce qui permet de mettre en sourdine le rôle de la justice dans les équilibres démocratiques et de réaliser de substantielles économies) en y apposant le cachet « les citoyens ont approuvé ». 

Nous ne nous sommes ainsi pas rendus à cette réunion avec l’espoir qu’on nous explique comment la voix des professionnels de justice serait entendue (puisque le but de toute l’opération est qu’elle ne le soit pas) mais avec des questions précises pour obtenir de la transparence sur les rouages du processus mis en place, afin de pouvoir mieux mesurer le sérieux ou l’absence de sérieux de ce qui en ressortira. Le fait de vouloir donner la parole aux citoyens sur le fonctionnement de la justice eut pu être une bonne idée, si cette parole n’était pas en réalité immédiatement confisquée par les modalités totalement orientées, préfigurées voire biaisées de la consultation. Il s’agit ainsi, pour nous, de déterminer précisément dans quelle mesure ce « grand travail démocratique », comme l’a indiqué Eric Dupond-Morettisur France Inter hier matin, n’en est en réalité pas un. 

Cette explication ne résiste cependant pas à l’analyse du questionnaire, qui en reprenant certains constats induit aussi les réponses à y apporter. 

Concernant le panel de 50 citoyens devant composer l’atelier « délibératif », il nous a été précisé qu’ « on va les informer, les aviser » avant de leur demander de se réunir pour préparer des propositions.

Concernant les contributions des organisations syndicales, elles pourront avoir lieu pendant la phase de consultation (jusqu’au 3 décembre) par le biais de l'envoi d’une contribution par la plateforme (les tableaux), ou en participant localement aux ateliers, ou enfin en adressant une contribution écrite aux ateliers thématiques. Chaque atelier étant « indépendant » dans sa manière de conduire les travaux, la chancellerie n’a pas pu nous indiquer si des auditions des syndicats seraient organisées par leurs soins. 

Renonçant à faire entendre à la chancellerie les éternelles complaintes qui s’expriment dans le cadre de ces réunions de « dialogue social », le Syndicat de la magistrature a posé les questions suivantes, afin d'éclairer chacun sur la méthodologie retenue : 

- Vous engagez-vous à adresser aux organisations syndicales la composition des ateliers thématiques et les lettres de mission qui ont été adressées par le garde des Sceaux aux chefs de file de ces ateliers ? 
Après quelques hésitations, il nous a été répondu que oui. Il est vrai qu’il aurait été difficile de proposer des contributions à ces ateliers, comme la chancellerie nous a invités à le faire, sans en connaitre la composition… La chancellerie a finalement tiré les conséquences de cette légère contradiction. 

- Qui a choisi les membres de ces ateliers thématiques : le « comité indépendant » ou la chancellerie et comment ?
La réponse n’a pas été claire, mais le « on a choisi » lorsqu’il était question du choix des membres du comité permet de penser qu’il s’agit de la chancellerie. 

- Quelle est la composition des ateliers délibératifs avec panel de citoyens (comment sont choisis les citoyens) puis des ateliers de convergence ?
La chancellerie nous a précisé qu’une case à cocher à la fin du questionnaire en ligne « citoyens » permet de se porter volontaire pour en faire partie, et que 160 demandes sont déjà formulées. La chancellerie compose ensuite un panel de citoyens en respectant les différents éléments de diversité. Il convient cependant de relever que la chancellerie saura, en choisissant tel ou tel citoyen pour composer le panel, quel sont ses réponses sur les questions formulées en ligne….

- Qui anime l’information préalable des citoyens de ces panels sur le fonctionnement de la justice et pendant combien de temps ? La chancellerie ?
Pas de réponse.

- Par qui sont traitées et agrégées les contributions individuelles et collectives reçues en ligne ? Les membres des ateliers thématiques et délibératifs directement ? Plus vraisemblablement des intermédiaires, et de qui s’agit-il ?
Le prestataire avec lequel la chancellerie a contracté pour ces états généraux est « BlueNove ». Il nous a été indiqué qu’ils disposaient d’une expérience permettant d’agréger y compris les contributions comportant des « verbatims », et non seulement les questionnaires et contributions sous forme de tableau.

- Vous engagez-vous à nous faire parvenir les contrats du ou des marchés avec le ou les prestataires ayant conçu la plateforme en ligne de consultation « Parlons justice », chargés de son suivi technique, de la conception de son contenu (les questionnaires), de l’exploitation dudit questionnaire, de la communication (réseaux sociaux, internet, media…) sur la consultation en ligne et sur les états généraux eux-même, et de l’organisation de l’événement à Poitiers ? Etant précisé que pour un exercice qu’on veut démocratique, ce dont nous doutons fortement, la transparence est de mise sur ces éléments. 
Pas de réponse de la secrétaire générale à ce stade.

- Qui a élaboré les questionnaires et les fiches thématiques ?
Pas de réponse précise, on comprend qu’il s’agit de la chancellerie avec « BlueNove », en tout cas ce n’est pas le "comité indépendant". 

- Qui décide de référencer les ateliers locaux, puisqu’il est demandé aux professionnels souhaitant en organiser de les faire référencer en adressant une demande (à qui ?) via la plateforme ?
Le référencement est automatique dès lors que l’atelier est proposé par un professionnel. 

- De qui est attendue précisément l’organisation de ces ateliers locaux ? Les chefs de cour et de juridiction sont-ils invités par la chancellerie à le faire ou à le faire faire ?
La DSJ répond que les chefs de cour ont été incités à organiser des AG ou des conseils de juridiction voire des ateliers avec une approche plus large comportant des citoyens (avant le 3 décembre, donc…). 

- Comment pensez-vous qu’il est possible pour les syndicats d’adresser une contribution quand on voit le format attendu ?
Les contributions seront prises en compte même si elle ne respectent pas le format « tableau à la Prévert » et le canevas fixé dans les fiches thématiques (grâce à la grande expérience de « BlueNove »). 

Les rênes sont ainsi confiées à un prestataire privé qui agrégera des milliers de contributions de formats différents pour les remettre aux membres des ateliers, selon une méthode qui n’est pas connue... Par ailleurs, nous avons pu constater qu’il est possible d'envoyer autant de fois que souhaité des contributions, à partir du même ordinateur… 

De la communication et du vernis démocratique, jusqu'au grotesque (124.3 KB) Voir la fiche du document